二、中国行政调查制度的若干突出问题
行政调查作为一种重要的信息采集和事实认定的过程，贯穿于几乎所有的行政活动之中，行政行为的合法性认定在很大程度上取决于对案件事实的合法和深入的调查。行政调查作为一种行使行政权力、发挥特殊作用的行为，一方面在行政管理实务中被广泛、大量运用，另一方面也存在着操作无依据、不规范，易于产生违法侵权后果、侵害相对人合法权益的风险，因此许多国家或地区的行政程序法都设专章或专节或专门条款对行政调查加以规范。在我国，行政调查长期以来是“被遗忘的角落”，学术界未给予必要的关注，在立法和行政立法上也是薄弱环节（2008年10月1日起施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》属于一个例外，它用专门章节和9个条款来规范行政调查活动和证据制度。例如，其第六十六条规定：“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。”）故亟须加强行政调查理论研究，正确认识行政调查制度运行中存在的问题和发展趋势，以助于推进依法行政、建设法治政府。
从笔者的调查研究结果看，目前中国内地的行政调查制度运行中存在的主要矛盾和突出问题是：
1.行政调查主体资格如何确认的问题。在行政实务中常出现随意开展行政调查的现象，一些不具备行政主体资格、不是出于行政管理目的、没有法定授权或行政委托关系的组织也开展行政调查。行政调查对于受调查者来说是一种行政行为，存在主体资格问题的行政调查行为会带来违法侵权的风险。
2.行政调查的助手和公众参与的问题。行政调查是一个多元素、多环节的社会系统工程，需要各方面的参与、支持和帮助，这是行政民主化潮流下行政调查满足全社会对行政管理的现实需求的重要条件之一。但目前许多机构和人士对此缺乏正确的认识和态度，妨碍了行政调查的行政助手制度、公众参与制度的顺利推行。例如，广州市公安机关号召市民协助拍摄交通违章照片的行政调查创新举措受阻的教训就非常深刻。6年前，广州市每天有200万辆左右的汽车行驶在城市的道路上，交通警察只有2000名左右，交通违章事件非常多，调查任务极重，交通警察疲于奔命，民众和政府都不满意。为解决城市交通安全管理中这一突出问题，决定发动民众来协助调查，广州市公安局在媒体上发布了一个通告（亦即一个合作型的抽象行政指导意见），号召市民拍摄交通违章照片提供给公安机关，查证属实且符合通告要求的照片提供者，每张照片给予20元的行政奖励，并以此照片作为证据线索依法查处违章车辆。此创新举措很快产生了交通安全共同治理、政府民众各方满意的积极效果。但有一位因被拍违章照片受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权的组成部分——行政调查权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，对以市民所拍违章照片作为证据的行政处罚不服而提起诉讼。广州市中级法院于2004年11月作出的生效判决否定了号召市民拍摄违章照片协助行政调查的做法，迫使广州市公安局在媒体上再度发布通告，暂停实施此项行政指导和行政奖励举措，号召市民协助行政调查这一创新举措就此夭折，留下了极大的遗憾。
3.行政调查成本和效益不协调的问题。行政调查是一个复杂的社会系统工程，主体很多、成本很高，由谁埋单、如何分担成本的问题一直没有解决好，既存在行政机关大量调查、独自埋单、成本高、难以为继的现象，同时也存在行政机关动辄发号施令、转嫁调查成本、加重企业（社会、民众）负担的现象。
4.行政调查所获信息如何保密的问题。政府获得的信息是个人信息（私信息）的常见存在形式之一，行政调查所获信息保护不力的问题在信息社会尤显突出，伤害性特别大，有关案件和重大教训也非常多，亟须依法加以妥善解决。
5.行政调查权被滥用、难救济的问题。在行政实务中，行政机关和其他具备主体资格的组织及其工作人员出于不正当的利益追求或其他考量，在合法外观形式下滥用行政调查权，往往对相对人造成伤害，而且难以给予行政救济。
中国行政调查制度运行中的突出问题成因复杂：一是行政机关与相对人之间的地位不平等，公务人员习惯于刚性的行政方式；二是官方和学界在主观上对于行政调查均未予以足够重视，缺乏正确认知和深刻认识；三是立法建制严重滞后，使得规范化的行政调查缺乏充分的法律依据；四是公众了解程度和公众支持力度不足，规范化、高效化、法治化的行政调查缺乏必要的社会环境。
三、完善中国行政调查制度的基本路向
针对上述问题及其成因，并结合行政调查制度的演进趋势，笔者提出进一步完善中国行政调查制度的如下思路和建议：
（一）完善行政调查制度的基本原则体系
行政调查的基本原则是指贯穿于行政调查活动始终、指导行政调查活动有序进行的基本原理和准则。结合各国、各地区行政程序法的有关规定，行政调查应当坚持如下4项基本原则，它们构成行政调查的基本原则体系：
1.调查法定主义原则。此项原则是指行政调查必须由相应的行政机关在法定权限范围内按照法定方式和程序进行。这项原则有如下具体要求：一是行政调查主体适格，亦即行政调查只能由具有特定资格的行政机关来实施，如果要授权或委托其他组织实施行政调查，须经过法定程序。二是行政调查职权有据，亦即行政调查活动必须在法定的职权范围内实施，必须有明确的法律依据，按照法律授权、合法委托范围实施调查活动。三是行政调查手段合法，亦即行政机关必须严格按照法定的调查手段进行查证活动，严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段调查和收集证据，此类证据不得作为行政行为的根据。四是行政调查程序正当，亦即行政主体必须按照法律规定的方式、时间、步骤、顺序及时限进行行政调查，遵循行政调查活动本身包含的一系列正当程序要求。
2.职权主义调查原则。此项原则是指行政机关在进行行政调查时，应当依据职权自主地决定调查的方式、范围，全面收集与案件事实有关的证据材料，不受相对人请求的限制。综观各国、各地区特别是大陆法系国家的行政程序法，大多以专门条款确立了职权主义调查原则。例如，德国《行政程序法》第24条规定：（1）行政机关依职权调查事实，行政机关决定调查的方式及范围，不受参与人提供的证明以及证明要求的限制；（2）行政机关应顾及一切对具体案件有意义的情况，甚至是有利于参与人的情况。葡萄牙《行政程序法》也明确地规定了依职权调查原则。该法第56条规定：即使程序由利害关系人主动提出，行政机关可采取其认为能方便调查的适当措施，此类措施得涉及在利害关系人的申请或答复内未提及的事宜；基于公共利益，行政机关得对并非所请求的事宜，或对较所请求的事宜更为广泛的事宜作出决定。依职权调查案件事实是我国行政管理的惯例，行政机关也惯于依职权主动对案件事实进行调查。在实践中须防止行政机关的主动行为走向极端，避免出现行政强权行为、行政偏执主义、行政家长作风。在行政程序中，参与人有提供证据的权利，行政机关对参与人提出的事实、理由和证据应当进行复核，如成立，应予以采纳；如驳回，则应说明理由。
