中国行政调查制度的存在的问题及解决对策
在全面推进依法行政、建设法治政府的大背景下，中国的行政调查制度虽有一定进步，但与主客观要求存在较大差距。从实践来看，中国的行政调查制度存在诸多突出问题，亟须研究解决。建议从完善行政调查制度的基本原则体系、行政调查主体制度、行政调查方法体系、行政调查程序制度、行政调查信息的使用和保密制度、行政调查救济制度等方面入手，来完善中国的行政调查制度，使其符合行政法治原则和行政管理需求，健康高效运行。
[基本案情]江苏省南京市江浦消防器材厂因不服5000元的行政处罚决定，愤而将南京市统计局推上了法院被告席（《现代快报》曾报道过此案），日前这起南京市统计史上的首次行政诉讼案有了一个结果：玄武区人民法院一审判决被告南京市统计局败诉。
据悉，引发这起行政官司的起因是：2003年初，南京市统计局根据国家及省统计局的统一安排，对辖区内有关企业进行全国性的投入产出调查；本案原告江浦消防器材厂被列入调查对象，但该厂对此未予理睬。南京市统计局认为，江浦消防器材厂以各种借口拒绝参加由统计局组织的统计业务培训会议，拒不领取统计报表，对依法发出的《统计检查查询书》不按期据实答复，其行为已经影响了整个调查工作的推进。依据有关法规，该厂已经构成拒报统计资料的违法行为，遂对其作出行政处罚决定。江浦消防器材厂认为，南京市统计局仅仅下发一个培训会议通知，企业须参加培训会才能拿到调查报表，且将培训安排在一个风景区召开，食宿费用需企业自理，这与国家规定培训费用由财政解决相悖，有乱收费之嫌。
玄武区人民法院经审理认为：被告南京市统计局发出《统计检查查询书》被诉是因其进行统计执法检查时，法律法规并未规定统计检查员在执法检查以外发出《统计检查查询书》，故市统计局发出的《统计检查查询书》的形式要件和文书内容不规范；此外，被告在实施行政行为时，未对原告违法行为的违法程度作出认定就直接给予处罚的做法属于认定事实不清。故判决：撤销被告南京市统计局2003年6月24日作出的宁统行决字[2003第004号]行政处罚决定书，同时责令被告对原告江浦消防器材厂在南京市投入产出调查期间的行为，重新作出具体回应[1]。
本案例提出了如下值得深入思考、亟待认真回答的问题：（1）行政调查行为与统计执法行为是什么关系？（2）统计局所作投入产出调查行为有无强制性？（3）如何确定行政相对人配合行政调查的义务？（4）将投入产出调查捆绑上培训会议是否合法？笔者下文的讨论有助于回答这些问题。
一、推进依法行政与完善行政调查制度
中国于1999年以宪法修正案的方式确立了依法治国的基本方略（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议按照修宪程序通过了第十三条宪法修正案，规定：宪法第五条增加一款，作为第一款，内容是“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这被称为“依法治国入宪”、“法治国家条款”）。在宏大的法治系统工程的推进过程中，政府机关是否依法行政、依法办事，成为一个重点、难点和基础环节。这是因为：法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的一类承担任务者是政府机关，如果没有科学合理、坚强有力的政府机关依法行政的机制，则立法机关的努力成果将束之高阁，司法机关的监督救济将疲于奔命，依法治国方略也就难以落实到位，故依法行政成为依法治国的一个重点环节；行政权力行使过程的特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的倾向，这就容易使掌握行政权力者习惯于按个人意志办事，忽视依法行使行政权力，故依法行政也是依法治国最难实现的一个环节；从行政管理实务来看，与立法、司法、监督等法制环节相比，行政部门与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且易于出现问题，故政府机关是否依法行政是依法治国的基础性环节。
1978年召开的党的十一届三中全会决定实行改革开放以来，特别是1992年、1999年先后通过修宪确定实行和发展社会主义市场经济以来，中国的经济、政治、文化和社会领域取得令人瞩目的发展，行政法制建设获得很大进步并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的保障作用；同时，与经济、政治、文化和社会发展的客观要求相比，依法行政还存在不小的差距，行政管理和行政法治实践过程中存在体制、机制和具体制度方面的一系列突出矛盾和问题，损害着人民群众的利益和政府机关的形象。在此背景下，2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》这一具有重大意义的纲领性文件，提出了建设法治政府的长远目标和具体要求。为此，须妥善解决行政法制建设中的诸多疑难问题；而行政调查制度的民主化、科学化和法治化就是重大课题之一。
关于行政调查，学界有不同的认识。在英美法等国家，行政调查往往被视为行政机关取得信息的一种技术手段，是一种辅助性的行政行为；在大陆法国家，行政调查往往被视为行政机关为作出有关行政行为（与其联系、决定的行政行为）搜集信息的一种程序活动，亦即一种程序性的行政行为。在中国行政法学界，对于行政调查的认识也是见仁见智，存在特殊行政行为说、中间行政行为说、程序行政行为说、事实行为说等观点[2]。例如，中国台湾地区学者的一种概括是：“行政机关为达成特定行政目的，掌握现实状况和发现真实，对相关之人、处所或物品，实施询问、观察或检验等资料搜集活动，称为行政调查。”[3]又如，中国内地学者的一种概括是：“行政法上的调查是指行政主体查明案件事实、获取证据的活动。除当场作出行政行为的案件外，调查是行政程序的必经程序。”[4]
可见，行政法学者或者将行政调查归类为一种行政行为（特殊行政行为、中间行政行为、程序行政行为、事实行为等），安排为行政行为制度的内容；或者将行政调查归类为行政程序链条中的一个环节，安排为行政程序制度的内容。
综合国内外学者的主流意见和行政管理实务的新近发展，这里将行政调查定义为：行政机关为实现一定行政目的，在启动行政程序之后、作出行政决定之前，依职权进行的收集资料、调取证据、查明事实的活动。此种定义的行政调查，有别于行政检查、行政监督等其他常见的行政法律概念。
