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摘要:我国地方政府的制度创新与中央政府的制度创新相比,具有明显的特点:一是边际性,进行“增量改革”;二是区域性,在本地区范围内发生作用;三是试验性,作为中央正式制度创新的前奏;四是微观性,只涉及个别领域和个别制度要素。
关键词:中国地方政府;制度创新;边际性;区域性;试验性;微观性
我国的社会转型实质上是一个制度变迁过程,大规模的制度创新促进了社会的巨大进步。其中,政府的制度创新是最主要的。而地方政府在其中也扮演了重要的角色。本文拟从与中央政府相对应的角度,探讨地方政府制度创新的特点。文中所指的制度包括法律法规和政策等,政府则是广义的。
一、边际性
科斯运用边际替代方法分析了实际制度需求的约束条件。他指出,市场这一制度安排的运行是有交易成本的,当交易成本高到一定程度时,企业这一制度安排就会代替市场。而企业的运行也是有管理成本的,随着边际运行成本递增,对企业实际需求的约束条件就是企业的边际管理成本等于市场的边际交易成本。[1]由于制度“包括一个人或其他人受益或受损的权利”[2],因此制度实质上是关于利益分配的规则。制度创新是一个制度代替另一个制度的过程,也就是利益分配规则重新修订的过程。在这个过程中,实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本(即机会成本),是有关制度主体在原有的制度安排下所享有的“受益的权利”(即既得利益),如中国国有企业员工在原有制度安排下所享有的福利和保障以及城市居民所享有的低物价和高就业等权利。[3]如果一项新制度安排触及到原有制度主体的利益结构而又难以对其进行补偿,现实的制度需求将难以转变为实际的制度供给。根据微观经济学理论,由于边际收益递减,生产最优化规模的约束条件是边际转换成本等于边际收益。类似地,实际制度供给的约束条件是制度边际转换成本等于制度的边际收益。只有当制度的边际转换成本小于制度的边际收益,新的制度供给才有可能发生。边际转换成本包括补偿成本、衡量成本、学习成本和设计成本。[3]由于实际制度需求和实际制度供给的约束条件都是边际的,因此,制度创新往往是由制度的边际不均衡到边际均衡的过程,这就决定了一定主体的制度创新带有边际性的特征。
改革开放初期,传统的国有经济部门的利益相对较有保障,职工也相应享有较多的福利,是既得利益群体对改革的需求相对较弱,实际的制度需求大体相当于实际的制度供给,制度处于相对均衡状态。但是,广大的非国有部门和农村地区,是传统体制下利益失落的部门,对变革的需求强烈,存在明显的制度边际非均衡。而代表这些地区的地方政府必须反映它们的制度需求,寻求制度创新,否则将失去民众的支持,付出巨大的政治成本。而随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制的推行,地方政府具有了独立的行为目标和行为模式,它不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织,而逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织,具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机,因而在市场经济的渐进过程中积极谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。[4]然而,中央给予地方在国有部门的权力运作空间很有限,改革的难度和成本大。这就迫使地方政府进行大胆的制度创新,绕开改革的难点,从传统体制外入手,进行边际制度创新,培养其他非国有市场主体,获得改革的比较效益(国内不少学者把这种改革称为“增量改革”)。于是,一些地方政府做出种种制度安排,或者直接指导,或者直接参与,或者予以支持和帮助新的市场主体,如兴办乡镇企业,鼓励和扶持个体和私营企业的发展,引进外资和促进“三资”企业的发展,发展股份合作制,等等。后来闻名全国的发展乡镇企业的“苏南模式”、发展私营企业的“温州模式”和发展外资企业的“珠江三角洲模式”就是边际制度创新的典型。这种边际制度创新获得了巨大的成功,它大大推动了中国的市场化进程。因为,这些非国有经济主体与市场机制有着天然的联系,它们自主经营、自负盈亏,以市场为导向,以竞争为动力,不存在“铁饭碗”、“大锅饭”,因而是市场化的基本动力。
地方政府的这种制度创新是在原有制度存量以外的领域培植新制度因素,这既维持了有关制度主体的存量利益而减轻变革的阻力,又通过承认有关制度主体的增量利益而增强变革的动力,达到制度的边际均衡。随着制度增量利益的增长,逐渐对制度存量产生压力,推动它们的市场化改革,新制度逐渐代替旧制度,从而使制度的边际均衡逐渐向整体均衡过渡。当然,边际制度创新不是地方政府的专利。改革过程中一些由中央主导的制度创新也带有边际的性质,如价格双轨制等。但是,应该说,中央的制度创新更偏重于体制存量方面,如国有企业的改革、价格改革、财税体制改革等等。同时,我们也不认为地方政府的制度创新仅局限于边际领域,不能进行制度存量创新。事实上,改革过程中地方政府也在一定程度上进行存量制度创新,如在中央的特许下进行各种新制度试验(见后面的讨论),但这些制度创新大多是在中央的授权下进行的,不是地方政府制度创新的主流。因此,我们认为,地方政府对市场化进程有较大推动作用的当数上述的边际制度创新。尽管随着制度的演进,制度存量与制度增量之间会互相融合,不同市场主体终将以对等的地位和机制参与市场竞争。但只要中央主导的制度变迁方式没有发生变化,地方政府制度创新的边际性特征就将长期存在。
二、区域性
中央政府与地方政府的权责分工不同。在一个国家的权责结构中,中央政府拥有最高的权力,也承担着全面的责任。而地方政府则只有区域性权力,也只承担区域性责任。中央政府主要的制度创新工作是一些全局性和基础性的制度规则,如宪法和重要法律的制定和修订。而地方政府的制度创新主要集中在两个方面:一是根据本地的实际贯彻中央的制度安排。中央的制度安排一般都是一些原则性的,不涉及执行细节。这样,为了保证中央制度安排在本地的落实,需要地方政府结合本地的实际,确定具体的执行性制度安排,实现地区制度均衡。二是在自己的职权范围内自主进行制度创新。1982年的宪法确立了发挥地方政府主动性和积极性的原则(第3条),并确立了“全国人大———国务院———省级人大和政府———省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和政府”的4级立法体制。根据宪法而修改的地方人大和地方各级政府组织法则采取列举的方式,明确了地方政府的职权。宪法和民族区域自治法还赋予了民族区域自治地方更多的自主权。因此,在不与中央的制度相抵触的情况下,地方政府在自己的职权范围内完全可以进行自主的制度创新。但权力空间的地域性决定了地方政府制度创新的区域性特点。从地方政府制度创新的实际结果来看,改革开放后各地方政府纷纷根据本地的资源禀赋进行适合本地的制度创新,前述的“苏南模式”、“珠江三角洲模式”和“温州模式”等都带有明显的区域性特征:以发展三资企业为特征的珠江三角洲得益于毗邻港澳的地缘优势;苏南地区则立足于较为发达的农业和家庭副业并紧靠上海等大中城市的传统优势,形成借农业积累办工业,工业发展后反哺农业的模式;而温州则立足于“百工技艺”的传统,政府施以宽松的政策,从家庭工业起步,形成以个体和私营经济占优势的又一模式。地方政府制度创新的区域性,并不表明其成果对其他地区没有借鉴意义和推广价值。由于存在着政区竞争,使局部地区的制度创新逐渐扩散。所谓政区竞争,是指两个以上的行政区域政府竞争性地提供公共产品,以便吸引投资与发展本行政区域经济的政府间竞争,它包括国家与国家之间的竞争,以及一个国家内部地方政府之间的竞争两种。[5]由于政府面临着其他国家或其他地区政府竞争的强大压力,为了吸引资本、人才和技术,一国政府或一国内的各地方政府会主动制定保护产权的各种法律制度和政府制度,从而促进经济的持续增长。中国改革后,一些地方政府在自己的职权范围内大胆地进行制度创新,培养新市场因素,极大地满足了社会的制度需求,不仅优化了本地的资源配置,而且吸引了大量外部资源的流入,使本地的经济快速发展。先行一步地区的制度创新对其他地区产生了“教育和示范效应”与正的“收入效应”[6],激发了其他地区的制度需求(由潜在的制度需求变现实的制度需求),也为它们提供了很好的实施样板,增强了它们的制度供给能力(从潜在的制度供给变为现实的制度供给)。所以,其他地区纷纷效仿先行地区的制度创新,并根据自己的实际和先行地区的经验教训,实现更高层次的创新,最后形成你追我赶的制度竞争局面。在这种政区竞争的状态下,某个地区的制度创新就具有了普遍的意义。但是,我们并不能因此否认地方政府制度创新的区域性特点,因为,某个地方政府制度创新的本意并不在其是否具有普遍性上面。而且,效仿地区在吸收先行地区经验的基础上结合本地的实际实现更高层次的创新,在本质上仍具有区域性的特点。完全照搬别人的制度很难有好的效果,“在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效”。[2]
三、试验性
为了维护中央政府的权威,也为了保证制度的严肃性,中央政府的制度创新多以法律的正式形式出现,一旦完成,便具有相对的稳定性。而且,中央的制度创新活动的程序一般比较严格,周期较长,是对较成熟的公共管理活动的调整。但社会生活是不断变化的,这就需要地方政府以法规和政策等次一级的制度创新去调整尚未完全成熟的社会活动。作为制度试验,一方面有利于实现制度均衡,另一方面为中央的正式制度创新积累经验。特别是我国由计划到市场的体制改革是一场史无前例的制度变迁,毫无经验可循,最保险的办法就是“摸着石头过河”。任何制度创新主体在进行制度创新活动时,都要事先进行成本———效益分析。由于效用函数的不同,中央政府在进行制度创新时,更多地倾向于考虑政治成本,如权力的扩散可能弱化中央的权威性、因利益关系的调整引发的社会不安定因素等。为了保证制度变迁的平稳推进,中央政府在进行重大的制度创新前,往往会选择一些地方先期进行制度试验,然后实施结果评估。如果证明新制度的实施成本是中央政府所能承担的,收益大于成本,并具有可行性和普遍性,就由中央通过国家强制力使其获得正式的法律地位,予以推广之;反之,则终止试验。在这种制度试验中,地方政府承担了主要的角色。因为,中央政府事先并没有对创新的具体内容和方式作出严格的设定,主要由地方政府在实践中摸索,中央政府静观事态的发展。这种制度创新的典型形式,如上世纪80年代试办的经济特区(深圳、珠海、汕头、厦门、海南省),沿海开放地带的经济技术开发区,广东等地的价格改革试验等。初期,它们主要在经济领域,后来逐渐扩展到行政管理体制等领域,如深圳的行政审批制度改革和国有资产管理体制改革,海南省的“小政府、大社会”机构模式,海南省洋浦开发区行政体制改革,广东顺德市的“一个决策中心、五位一体”的领导管理体制,湖南省华容县的机构改革试验等。除了那些经中央授权允许的制度创新试验以外,还有一种是未经授权的试验。由于制度创新存在着因引入新制度规则可能带来的潜在利益预期,为了谋求本地利益的最大化,地方政府在感知到获利机会的情况下有时会突破中央的制度进入壁垒,实施制度创新。如对私营经济的保护和扶持就是一个例子。在1988年宪法修正案明确规定私营经济的合法地位以前,私营经济的发展还属制度的灰色地带,受到各种歧视和限制,并深受国家政治生活的影响。甚至1988年以后,也还出现过曲折,直到1992年以后才走向健康发展的轨道。为了让利营经济这一新经济制度得以生存和发展,不少地方政府采取种种措施,如给它戴“红帽子”以集体经济的名义注册,以使其享受贷款、土地使用权、出口配额、税收等与集体、国有企业平等的待遇。[7]地方政府还通过各种途径,向中央政府游说,强调私营经济有利于扩大就业和提高人民的生活水平,是社会主义经济的组成部分,促使中央政府承认其合法地位。随着私营经济的发展和壮大,在国民经济发展中的不可替代性得到加强,新制度效益充分体现出来,中央政府最终确定了它的正式法律地位。这种形式的制度创新同样带有试验的色彩,因为它最后能否变成正式的制度,取决于中央政府对它的评估和认同,中央始终保留着最后的裁决权。地方政府对私营经济的暗地扶持,中央早有觉察,但未加过多的干预,说明中央有让其试验的默认。1983年,党中央就提出对雇工大户和私营企业“不宜提倡,不要公开宣传,也不要急于取缔”的政策,实际就是容忍地方对私营经济的扶持。
四、微观性
地方政府制度创新的边际性、区域性和试验性决定了它的微观性特征。我们考察地方政府的一系列制度创新时,可以看到,无论是它进行的“增量改革”,从原有体制外寻求突破,培养新市场主体,还是进行制度创新试验,都只涉及到个别领域和局部市场要素,不涉及市场的宏观调控问题。地方政府作为中央政府的代理机构,只能代理中央政府所授予的局部管理权限,在微观领域进行有限的制度创新。只有中央政府才拥有全局性的权力,在宏观领域进行制度创新,实现市场化的整体推进。20世纪80、90年代,面对经济的多次波动,无论是经济过热,还是经济疲软,地方政府都是被动的,就是因为它没有宏观的调控手段。而中央政府则多次运用金融、财政、货币、税收等手段实施调控。90年代初,中央把建设市场经济体制作为中国改革的最终制度目标,明确地把宏观经济改革提上议事日程,更多地运用上述手段对经济进行宏观调控,实现了调控手段重点由微观到宏观的转变。地方政府与中央政府之间的制度创新空间并非完全对立。实际上,如果没有地方政府在诸多领域引入市场机制,如培养新市场主体、建立和完善要素市场等微观领域的制度创新和知识积累并由此产生的连续的制度响应,也就不会有后来建设社会主义市场经济体制的宏观制度创新总体目标的确立。同样,中央政府不仅在宏观上也在微观领域进行一定的制度创新,如农村改革、价格改革和国有企业改革等。但是,作为地方一级的行政机关,地方政府的制度创新不管实际效应如何,其制度形式只能是微观的,宏观的制度创新只能由中央政府承担。
参考文献:
[1]Ｃｏａｓｅ,Ｒｏｎａｌｄ “ＴｈｅＮａｔｕｒｅｏｆｔｈｅＦｉｒｍ”[ｊ] Ｅｃｏｎｏｍｉｃａ,1973,(4):386-405
[2]科斯、阿尔钦、诺斯等 财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派译文集[Ｍ] 上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994 97 374
[3]苗壮 制度变迁中的改革战略选择问题[Ｊ] 经济研究,1995,(10):73
[4]杨瑞龙 我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为[Ｊ] 经济研究,1998,(1):5—6
[5]李军鹏 论新制度经济学的政区竞争理论[Ｊ] 中国行政管理,2001,(5):52
[6]苗壮 制度变迁中的改革战略选择问题 经济研究[Ｊ] 1992,(10):74 [7]杨苏珊 中国农村的私营企业和地方政府[Ｊ] 成都:资源综述,1996,(3):44—47
