探讨行政公文的文种选择意义和性质
行政公文文种有很多,有些文种的意义和性质很相似,因此有必要对公文文种的选择进行探讨,这有利于我们正确地使用公文文种。文章对常见的文种选用过程中出现的错误进行了剖析,进而提出了正确选用公文文种应该参考的标准,目的就是能使读者在实际工作中对如何正确选用公文文种有所借鉴。
公文是在管理国家机关政务和企业、事业单位事务过程中形成和使用的具有法定效力和规范体式的公务文书,是制定与发布政策法令,传达方针政策与意图,部署、指导、商洽与报告工作,交流工作经验和情况,记录工作活动的书面文字工具,因此,它在国家政治、经济、文化、军事和科学活动中起着不可替代的作用。刘勰在《文心雕龙》中所说“章表奏议,经国之枢机”就直接指明了公文在治理国政方面所起的纽带和关键的巨大作用。
公文的文种有很多。它包括上级政策指令性文件、法令性文件、对有关问题的批复等;有本单位工作中形成的工作计划、工作总结、规章制度、统计报表、领导的讲话稿、会议纪要、电话记录、收发文登记册等;有下属机关或单位送来的工作报告、请示、情况反映等。因此,有必要对现在使用的公文文种按照实际需要和一定的标准,划定每一公文的种类的适用范围,有利于我们正确认识和选择文种,以免错用和混用;有利于提高公文写作的质量和规范化;有利于提高公文运转和公文处理的效率;还有利于公文的立卷归档和科学管理。
新中国成立后,党和国家历来十分重视公文文种的划分和公文处理工作,并就公文处理问题多次下文进行修改和强调,因此,弄清公文种类的范围、明白确定公文文种的意义、掌握选用公文文种的方法十分重要。
从公文的适用范围分,可以把公文划分为通用公文和专用公文两大类。通用公文是指在党政机关、社会团体和企事业单位中普遍使用的、规范化的公文。我国现行通用公文一般专指2000年中华人民共和国国务院办公厅发布(修订)的《国家行政机关公文处理办法》中规定的我国各级行政机关使用的公文文种有命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等共十二类十三种。另外,1996年5月中共中央办公厅印发了《中国共产党机关公文处理条例》,规定中国共产党各级各类机关使用的公文文种有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等文种。综合上述规定,我国现行各级各类党政机关单位通用公务文书的主要文种归纳起来共十八种,它们是命令(令)、公报、公告、通告、决定、决议、指示、意见、条例、规定、议案、报告、请示、批复、通知、通报、会议纪要、函。它们的特点是具有统一的名称、格式和使用方法。专用公文是指在一定工作部门和特殊专业业务范围所使用各种专业文书,如外交文书、司法文书、军事文书、计划文书、统计文书、财会文书、科技文书等。每一种专用文书还各有许多具有专业特色的文书名称,如外交文书有照会、国书、外交函件、备忘录、议定书、外交公报等。其特点是专业性强,文种繁多。因此,在本文中,我们只讨论我国现行的通用公文的名称的划定和使用。
一、确定公文文种选用方法的意义
公文的名称是根据制发公文的目的、制发机关的权限和收发文机关之间的行文关系确定的。公文名称不同,所起的作用也不同,不可随便乱用和混用,否则就达不到制发公文的目的,甚至会打乱机关之间的正常工作程序。公文的名称不仅必须具体确定,而且各机关使用的公文名称必须统一。各机关单位的职能、任务虽然不同,但它们工作活动的方法都基本一样,与上下级及其他机关的联系的方式也差不多,反映在公文的使用上也大体一致。统一规定了公文名称及其选择使用方法,可以使机关之间的联系及活动协调,有利于机关工作有秩序地进行。所以,确定和正确使用公文名称就有重要的意义。
1. 行政公文文种以党和国家法定公文的方式明确规定下来,使公文的名称选用有“法”可依,使全国的公文都有了统一的种类和规范的格式及其处理办法,使公文文种的合法性和法定权威性得到了保证。从而能够保证国家政令畅通,令行禁止,提高公文的运转处理效率。
2. 公文文种的正确的选用,可以给予不同情况下使用的公文以一定的名称,可以显示每一公文文种的不同性质和作用。比如命令(令)是我国国家行政机关、国家领导人或军事机关颁发的具有强制效力的指挥性文件,是一种法规性、强制性很严格的下行文,受文机关必须无条件地贯彻执行。它适用于国家行政机关依照有关法律规定发布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;奖惩有关人员;撤销下级机关不适当的决定。因此,命令(令)的作者有严格的限定范围,不是每个领导机关或领导人都可以发布命令的。一般机关单位是不能使用的。
3. 确定了公文文种,可以在拟写公文时有明确的行文目的和中心意图。比如:当我们表彰先进、批评错误、传达重要情况以及需要各机关知道的事项,我们选定的文种是“通报”。一旦选定了通报这个文种,我们的写作意图也就确定了,就是用具有普遍意义的典型事例,成功的经验和失败的教训,借以推广先进的做法,弘扬时代精神,教育工作人员或者沟通信息、互通情况。
4. 给予不同情况下使用的公文以确定的名称,可以在处理和阅读公文时容易了解制发公文的意图,有利于准确、迅速地处理和查找公文。又因为公文的名称反映公文的价值,同时又是组合案卷的一个特征,因此,公文文种的选定,也有利于公文材料价值的鉴定和立卷,从而提高公文的处理效率。如“决定”的事项必须执行,否则不能政令畅通;“请示”要在规定的期限内答复,否则下级可能无所适从;“报告”重在汇报工作,了解下情,因此不一定答复;“函”重在商洽协商,因此,处理主动权则完全掌握在受文单位手里。这样,受文单位就可根据文种不同,区别轻重缓急,合理、高效地处理问题。
5. 公文文种的确定,可以表达文件的不同行文方向,明确机关单位之间的行文关系,有助于把握行文方向,选择正确行文方式,正确执行行文规则,进一步保证机关文件的效力和提高机关工作效率。如“请示”的含义是请求指示,这就说明请示的行文方向是自下而上;“决定”是由上级机关作出的,下属部门和组织必须执行,所以它的行文方向必然是自上而下的;“函”是用来传递信息、沟通情况、商洽事务的,任何组织都使用,因而便产生了上行、下行、平行等多种行文方向。
然而,明确了选定公文文种的意义和作用,并不等于在写作实践中就能正确选用公文文种。实际上,在拟写公文标题时,如何确定正确的、合适的公文文种一直困扰着我们文书工作者,甚至一些有经验的秘书人员也经常错用和乱用文种的问题。
二、公文选用过程中,常见错用乱用文种问题分析
2000年8月国务院办公厅颁布的《国家行政机关公文处理办法》第25条第3款对行政公文文种的选用和确定作了原则性规定:公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权与主送机关的行文关系确定。根据上述公文种类选择的基本原则,公文在行文时必须根据行文目的、公文内容和行文关系以及发文机关的职权、每个文种的适用范围合理选择和确定文种。但是,在具体工作中行政公文文种选用仍存在很多问题,主要表现在以下几个方面:
1. 生造行政公文文种。根据现行的《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》的规定,我国现行各级各类党政机关单位通用公务文书的主要文种归纳起来共十八种,其他一些习惯称呼和一般事务文书均不能当成行政公文的文种来使用。如《关于燃煤供应问题的补充说明》《关于我校实行全员聘任制的有关问题的解释》和《关于进一步加强学生安全工作的汇报材料》,在这三份文件中,把“补充说明”、“解释”“汇报材料”当成了行政公文的文种使用,而这三个名称在法定公文中是不存在的。另外如“办法”、“细则”、“规定”、“要点”等,从来没有取得过法定行政公文的资格,因此也不能独立行文。但有些机关将“办法”、“细则”等统统作为正式的行政公文使用,并堂而皇之地标明发文字号,如《××市市区城镇廉租住房管理办法》(×政发〔2002〕242号),上述这些做法损害了公文的权威性和公文处理工作的严肃性。
2. 滥用行政公文文种。每一种公文文种都有明确的适用范围,都有严格的使用要求,每个制发机关都应根据各自的职权范围、行文目的和工作内容选择单一确定的文种。但在写作实践中,经常出现超出职权范围和工作内容随意使用法定公文。如:把应该用某些社会事务性文书(如广告、声明、启事等)去解决问题而不去使用,却滥发“通知”、“通告”和“公告”;在提出一般事项的请求时能用“申请”办理的,却用“请示”或“报告”行文解决,搞公文文字游戏;有些单位把“简报”当作法定公文取代“报告”使用进行反映情况;再比如:由于“通知”的适用范围很广,功能有很多,同其他许多公文文种都有交叉,于是有人就把“通知”当成了万能文种,似乎什么文件都可以用“通知”制发,本该用“会议纪要”、“批复”、“命令”、“通报”等文种时,行文皆用“通知”代替。 有些单位在使用通知批转或转发文件时,盲目乱转,甚至对同一文件层层转发。其实如果上级文件已有明确规定和切实要求,各机关可直接翻印下发,不必转了再转。因此,凡确需转发的文件,应认真研究文件的精神,结合本地区、本系统的实际提出要求,讲求实效,注意质量,提高效率;必须注意通知的确切适用范围和性质及下行文的特点,防止滥用。
3. 混用行政公文文种。公文文种是用以表明公文的性质和要求的,一份文件只能用一个文种,两种文种不可混用。比如某单位《关于扩建油库的请示报告》,“请示”和“报告”本来是两个截然不同的文种,如果混在一起会让人分不清到底是“请示”还是“报告”,不好处理。有些机关单位在向同级机关及无隶属关系的单位进行请求性或答复性行文时往往使用“请示函”“批复函”。比如 《××省××厅关于拟录用2000应届大学毕业生的请示函》《××省人事厅关于批准录用×××等×名同志为国家公务员的批复函》,两篇公文把“函”和“请示”、“批复”混在一起使用,使人搞不清楚互相行文的两个单位之间到底是什么关系。
4. 错用行政公文文种。在工作实践中,我们发现,由于一些公文文种在某些功能上的相似性,在选择公文文种时,忽视了他们之间的细微差别,因此造成了公文文种的错误选择。这主要表现为以下几组文种:
(1)在现行机关单位中,“函”与“请示”或“通知”等的使用经常搞错。如有些机关单位在向同级机关或无隶属关系的单位进行请求性或答复性行文时,不使用“函”而是用“请示”或“通知”等。其实,正确的做法是:凡是向同级或无隶属关系的机关单位行文,不管是请求性、答复性还是商洽性的,一般都应该使用“函”。
(2)“公报”、“公告”和“通告”界限不清,相互之间错用情况经常发生,常见的是该用“通告”的却用了“公告”。如《中国人民银行关于国家货币出入境限额的公告》,这份文件把应该使用“通告”的却是错用了“公告”。其实“公报”、“公告”和“通告”三者的区别还是比较明显的。“公报”用于发布重要决定或者重大事件,适用于党内外或一些专业领域,其作用更多的是宣示和告知事项;“公告”通常是指以国家的名义向国内外庄严宣告有影响的重大事件的文告,级别很高;“通告”一般公布需要遵守或周知的事项,带有一定的行政约束力,机关、团体、企事业单位都可以在自己的职权范围内发布。
(3)批复和具有答复性质的函之间的错用。大体上有两种情况:一是主管部门对询问问题或请批事项的不相隶属的机关、单位错用“批复”行文。按照规定,一些业务主管部门对请求批准某一事项的不相隶属的机关、单位行文时应用“函”(复函)而不应该用“批复”,然而在具体实践中,许多部门自觉不自觉地用“批复”回复,这是一个比较普遍却难以纠正的问题;二是上级机关针对来自属于下级的“请示”错用“复函”行文。有的人把由办公部门被授权“函复请示”的做法理解为“上级机关对下级机关的请示可以用函答复”、“函可以平行,也可以上行、下行”等,这是一种误解。“上级机关答复下级机关的请示可以用函行文”的说法起码不确切,应是“上级机关答复下级机关的请示可以授权办公部门函复”。
(4)“决定”、“通知”、“意见”三者的错用。在实际工作中,这三者的相互的混用和错用情况比较严重。许多机关不管安排的工作是日常事务性的,还是带有全局性、持续较长时间、具有重要意义的,一律使用通知。关于“意见”文种的使用,《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函(2001)1号)中作了具体的说明,规定“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。“意见”可以不提明确要求,只是提出对重要问题的见解和总的原则性的看法,使受文机关能够结合本地区、本部门的具体情况参照执行。但有些时候我们却把应用“决定”“通知”的而错用了“意见”。
三、选用行政公文文种过程中,怎样避免错用滥用混用文种
在上述文章中,我们对选用文种的意义进行了论述,又对在使用公文文种实践中出现的常见错误类型进行了分析。那么,究竟如何选用公文文种呢?
1. 选用公文文种,必须根据制发公文的目的和行文的要求进行。所有的行政公文文种都有法定的适用范围,其行文目的和要求必须符合公文的适用范围,行文目的和要求不同,所使用的文种也不相同。比如“请示”和“报告”的选用,“报告”的目的是下情上达、陈述情况,不要求答复,而“请示”是要求上级对请示的事项给予指示、批准或答复的,因此,在选用时,凡是陈述情况,汇报工作,不要求批复的文件应选用“报告”,凡是要求上级批复的文件,应选用“请示”。
2. 应根据行政公文制发机关的权限来选用文种。不同的行政公文对其行文主体的要求不一样。有的行政公文行文主体级别高,有的行文主体级别低;有的行政公文行文主体范围广,有的行文主体范围窄,因此,选用的文种应和其制发机关的权限和级别相适应。比如:“公告”通常是以国家的名义向国内外庄严宣告有重要影响的重大事件的文告,不可随意在招工、招干、招租、开业、迁址等活动中,滥用“公告”文种,对“公告”的滥用实际上是一种越权行为。“决议”的行文主体一般是会议,主要是中国共产党机关单位的会议使用,人大、其他党派、组织、团体的会议也有使用,但政府机关就不能使用,也没有“决议”这一文种。
3. 应根据收发文机关之间的行文关系来确定公文文种。行文关系指的是机关之间文书的授受关系,它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。按照行文关系和文书的去向,行政公文有可分为上行文、下行文和平行文。不同的行文关系,文种的选用是不同的。如果是向下属组织行文,一般多用“指示”、“决定”、“通知”、“通报”、“会议纪要”等文种;如果是向上级机关行文,则只能选用“请示”、“报告”、“议案”等文种;如果是向平级和不相隶属机关行文时,主要采用“函”。
4. 在选择行政公文文种时还应当考虑每个文种的性质、作用和使用要求。根据《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理条例》的规定,每一文种都有独立的作用和功能,不同的行文内容、目的要求应与文种的适用范围相适应。如:“通报”的性质是运用典型从正反两面对干部和群众进行政治思想教育和沟通信息、互通情报、传播政策精神、推动工作的重要文种,其目的在于互通情况,引起注意,用以教育、督促和推动工作,这是与其他指挥性的文种不同的性质。因此,凡是行文时着重在引导、教育、沟通和推动工作时,就应该选用“通报”。
5. 在选择公文文种时还应考虑每一份公文只能选择唯一的文种,而且只能选择公文管理法规规定的公文文种,决不能生造文种。比如在公文标题中不能出现“请示报告”“意见通报”等两个文种同时并用的情况和“汇报”等在法定公文里找不到的文种。
总之,行政公文文种的选择应严格按照党和国家的公文处理法规的规定,根据制发公文的目的、制发机关的权限、收发文之间的行文关系,认真领会每一个文种的性质和适用范围,从而选择正确的合乎行文目的和要求的文种。只有这样,我们才能适应随着形势的发展对公文文种功能性质不断调整的要求,从而维护机关单位之间的正常工作秩序和公文处理的统一性。
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