党员干部管理模式的演变过程分析
从新民主主义革命时期到改革开放的新时期,中国共产党的干部管理模式经历了集中统一的干部管理模式,高度集权的干部管理模式,分类分级的干部管理模式。
党的十七大把坚持党管干部原则,作为形成干部选拔任用科学机制的首要原则。这也是我们进一步深化干部人事制度改革必须坚持的根本原则。中国共产党的干部人事制度的特征是对各类人员进行集中统一的管理,建设一支精干的干部队伍,确保党的政治路线的贯彻实施。这套人事制度体现了党管干部原则,其间经历了几种形态的演变。
一、集中统一的干部管理模式
新民主主义革命时期,干部制度建设从起步到逐步发展,形成了一套适应革命战争需要的干部管理体制。从党的成立到遵义会议前,党的制度建设表现在干部管理体制上就是侧重于党员管理制度、组织制度和领导制度的建设,干部管理体制的建设只是初步的。从遵义会议到中华人民共和国成立,经过瓦窑堡会议、党的六届六中全会、延安整风运动和党的七大,党纠正和克服“左”的错误,确立了一条正确的政治路线和组织路线;在此基础上,党的干部管理体制建设取得长足发展。具体表现在,第一,初步形成了一套集中统一管理干部的体制。为了适应对敌斗争形势的需要,中央决定对干部实行统一管理。1938年,中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、市、分区的党委设立组织部,集中管理干部的考察、征调和分配等工作。1941年10月,中共中央进一步明确规定,除了军队干部外,党的干部都在中央和各级党委的领导下,由中央和各级党委的组织部统一管理。1948年11月,中央组织部发出了《关于组织部门业务与报告请示制度的通知》指出,中央组织部的11项经常性任务之一,便是挑选、配备、调整及重新训练干部。第二,形成了一套比较完整的干部管理培训监督制度,使党的干部管理体制和方式更加完善。延安时期,党中央根据干部队伍素质的实际和斗争形势的需要,先后就干部学习、在职干部教育、办理党校、审查干部、吸收知识分子、干部交流等问题下发了一系列重要文件和指示,逐步建立了干部学习教育培训、干部选拔、干部考核、干部审查、干部调配与交流等制度。建国前夕,中共中央下发了《中央关于准备五万三千个干部的决议》、《中央关于各级各项干部配备基数的规定》、《中央关于大量提拔培养产业工人干部的指示》等一系列重要文件,为夺取全国政权作了充分的组织准备。
二、高度集权的干部管理模式
新中国成立后,党形成了高度集权的全面执政体制,在干部队伍管理上也形成了高度集权的干部管理模式。建国初期,随着社会主义经济建设的展开,干部数量剧增,干部种类趋于多样化,干部专业化程度不断提高。鉴于此,1953年11月,中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》,要求逐步建立分部分级管理干部的制度。分部分级管理方式的前提仍是在中央及各级党委的统一领导下,其典型特征是高度集权。这一时期,党和国家针对社会主义建设时期对干部队伍建设的新要求,注重干部制度的系统与配套建设,先后建立了干部录用、考核、奖惩、培训、工资、交流、退休等一系列的制度。党的八大以后,干部制度建设有许多的创新,也提出了许多重要的思想和观点。如党要管党,后备干部制度,等等。 三、科学民主制度化的干部管理模式
改革开放以后,原有的选任干部的方式与体制,已越来越不适应任务转换的需要,迫切要求进行变革。
党的十三大前后,干部人事制度进行了以纵向分权、横向分类为内容的改革。按照“管少、管好、管活”的原则,下放干部管理权限,调整干部管理范围,实行下管一级的干部管理体制;对“国家干部”进行合理分解,以推行国家公务员制度为重点,建立科学的分类管理体制,各地积极探索干部工作中扩大民主的新途径。党的十三大明确提出, “党对干部人事工作的领导,主要是干部人事工作方针政策的领导”,这是对党管干部原则科学内涵的进一步发展。引入市场机制中的公开、平等、竞争、择优原则,对于增强干部选任工作的公开性和透明度,落实群众对干部选任工作的知情权、参与权、选择权和监督权有重要意义。
面对群众创造出来的好方法、好经验,要保证其长久地坚持下去,就必须由以往靠个人民主作风的人治状况,走向集体领导与依法办事。对此,就要实行民主集中制与依法办事的原则。1984年8月和10月,中央书记处就召开两次会议提议起草《国家机关工作人员法》,意在通过立法改人治为法治,使选拔工作法制化。这是依法办事原则的新阶段。从此以后,《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等的出台,使依法办事原则得到具体体现,并把依法办事确立为干部选拔任用工作的原则。
最后,上述干部选拔任用的标准与选任方式的变革,对原有的干部管理体制提出了挑战,原有干部管理体制,是各级党委对所有的“国家干部”实行高度统一的、单一的任命制。然而,执政后的实践证明,这种高度集中的、封闭式的管理体制,不但没有管好管住众多的干部,而且导致用人问题上的不正之风难以避免。1994年9月,党的十四届四中全会通过的决定中,重申,“要坚持党管干部的原则,改进党管干部的方法”,并要求“扩大选拔任用领导干部工作中的民主”,“让群众更多地参与”,“多数群众不拥护的,不应提拔”。这里以党的文件的形式,明确提出了干部的选拔任用不应局限于党的组织(人事)部门,人民群众才是干部选拔任用的真正主体。这是因为共产党执政的本质,就是领导和支持人民群众掌握国家权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。由此决定,干部选任要由党为民作主,转向党引导和支持人民当家作主,转向由选民直接提名和选举决定自己的代言人。这就是新时期党管干部原则的实质及其内涵。
至此,干部选拔任用的各项原则的主要内容已全部生成,但是任何一项单独的原则都不足以涵盖党的干部选拔任用工作的全部,并且要把对原则的贯彻落实由“自为”变为“自觉”,就要以制度化的形式规范下来。对此,1995年2月,中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中第一次鲜明地提出了选拔任用党政领导干部必须坚持的六项原则。2002年7月,中共中央修订下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》中对各项原则只不过在表述上多了一个“的”字。这六项原则的关系是:党管干部原则,是保证党对干部工作的领导权和对重要干部的管理权的一项根本原则。任人唯贤、德才兼备原则,是新时期选任干部的总标准与总依据。群众公认、注重实绩,公开、平等、竞争、择优,民主集中制,依法办事这四项原则,是人民当家作主、民主授权的社会主义民主政治实质的体现。具体讲,群众公认、注重实绩,解决的是干部由谁来评价和如何评价;公开、平等、竞争、择优,则是创新方式与方法的精髓;而民主集中制与依法办事,则是实现干部工作民主化、规范化、制度化的重要保障。这几项原则的核心就是坚持党管干部原则、群众公认原则、依法办事原则的有机结合与统一。这种结合与统一,是发展社会主义民主政治的根本点,即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一在干部工作中的体现。党的十七大强调坚持党管干部原则,按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则,提高选人用人公信度,就是体现了这个有机结合。做好这三项原则的结合,必将为我们深化干部人事制度改革,探索适应社会主义市场经济与社会主义民主政治发展需要的干部管理体制、选任方式,提供一个总的规范和指导方针。沿着这一结合与统一的方向深入下去,我们一定能够创造出大批优秀人才脱颖而出的环境与体制,造就一大批善于治国治党的优秀领导骨干,为现代化建设提供强有力的人才支撑与保证。
