[摘要]随着政府采购制度改革的深化和相关改革的需要,发挥政府采购的政策功能已经引起了各级政府采购部门的重视,本文主要围绕政府采购的政策功能进行研究,以期对政府采购工作有所帮助。
[关键词]政府采购 政策功能 探析
政府采购不同于民间采购,政府采购不是采购人利益最大化的简单商品交易行为,它是以政府为主体,运用财政资金为满足社会公共需要而进行的采购活动。具有典型的公共性特征和巨大的市场影响力,不仅是采购公共物品与服务的重要手段,而且是一种有效的政策工具。
作为公共采购,政府采购可以通过科学的采购规划与管理,提高采购质量和效率,节省财政资金,防止采购过程中公共资源流失和发生腐败现象。同时,政府可以从社会公共利益出发,按照社会公众的要求,综合考虑政府采购的社会效果和经济效果,通过制订政府采购政策、确立采购对象等,控制公共采购资金的使用,规定优先采购什么、禁止采购什么、向谁采购和由谁采购等一系列政策措施,直接影响供应商的生产和销售行为以及投资选择,促进政府多种社会经济政策的贯彻实施。
具体而言,政府采购的政策功能主要表现在以下几个方面。
一、促进协调发展
当前,中小企业已经成为我国科技创新、增加就业的重要力量,在市场经济体制的建立和城镇化的过程中有着举足轻重的作用,为整个国民经济的持续、健康发展做出了重要贡献,是社会主义市场经济的重要组成部分。但由于种种原因,中小企业的发展困难重重,其中以资金不足为最。但从总体看,在我国政府采购的规模不断扩大的同时,中小企业参与政府采购的程度却很低,政府采购对中小企业的关注还很不够,使中小企业丧失很多难得的发展机会。
为了构建和谐社会,促进经济社会协调发展,政府适当扶持中小企业、照顾落后地区的发展是十分必要的。但是,如果政府采购采取纯粹的市场竞争方式,中小企业和落后地区、民族地区的企业会因竞争力不足而处于不利地位。因此,政府采购应适当运用政策法规等行政力量和非市场机制的方式,增加中小企业和落后地区、民族地区的产品和服务在政府采购市场的销售机会,以促进中小企业及落后地区和民族地区企业的发展。比如,对中小企业和落后地区企业的产品实行综合优惠的方式;确定中小企业及落后地区在政府采购中必须占有的份额等等。
二、倡导节能环保
绿色采购是政府采购政策功能之一,是促进人与自然和谐相处的“动力引擎”,它不仅有利于政府树立环保形象,而且能够引导企业走上绿色道路,推动技术进步,减少环境污染。政府采购可以通过制订法律和政策措施,规定政府只能采购达到国家节能环保标准的产品和服务;通过建立政府节能环保采购清单,规定政府必须优先采购清单所列产品;通过价格优惠和采购招标过程设置节能环保因素评价等方式,增加具有节能环保优势的产品获得政府采购订单的机会。实行政府优先采购节能环保产品的政策,既有利于政府降低产品使用过程中的能源消耗成本,更有利于促进供应商增加节能环保产品的开发和生产。
根据财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》的规定,明确要求政府采购应优先采购环境标志产品,不得采购危害环境及人体健康的产品;同时规定,对于采购单位有特殊技术需求且申请采购列入“环境标志产品政府采购清单”的项目,给予特事特办,允许依法采用特殊采购方式进行采购。
三、扶持民族产业
我国目前正处于工业化的进程中,一方面外商挟充足资金全力攻取市场,另一方面国内产业穷于应付生产领域的矛盾而不得不弃守流通领域。而政府采购政策正好可以在流通领域为国内民族产业开辟一块市场,为振兴我国民族产业助一臂之力。
我国在加入世界贸易组织时,并没有加入世界贸易组织的GPA(《政府采购协议》),这意味着我国政府采购市场没有对外开放。因此,政府采购原则上应该采购本国产品,担负起保护民族产业的重要职责。尤其是在我国加入世界贸易组织后,面临大量进口产品对民族产业特别是对汽车、信息等高技术产业形成冲击和压力的情况下,保留政府采购市场暂不对外开放,显然具有重要意义。可以以法律和政策的方式,规定政府采购应该采购本国产品、支持民族产业发展,以实现保护民族产业的目标。即便今后我国加入了GPA,仍然会有大量在协议条款之外的政府采购项目。对于这部分采购,同样需要实施保护本国产品的政策措施。
四、鼓励自主创新
政府采购在支持自主创新方面具有不可替代的作用。政府可以制订政策,规定凡是涉及高新技术类产品的采购,一律优先优惠采购自主创新的产品;可以规定政府采购的某些产品技术含量中的自主创新成分必须达到一定的比例;政府与企业、科研机构建立合作与联系,对于那些对促进经济社会发展具有重要意义的自主创新产品实行政府采购;政府逐步改革传统的课题基金预付制,实行创新成果政府采购制。
应尽快建立并完善自主创新产品认证制度。在获得认定的自主创新产品范围内,适时确定并公布政府采购自主创新产品目录,并明确规定各单位使用财政性资金进行采购的,应当优先购买列入目录的产品。同时,改进政府采购评审方法,在分值设定上考虑自主创新因素,以价格为主的招标项目评标,在满足采购需求的条件下,优先采购列入目录产品;若列入目录产品价格高于一般产品的,要根据科技含量和市场竞争程度等因素,对列入目录产品给予一定比例的价格扣除。以综合评标为主的招标项目,增加自主创新因素,并合理设置分值比重。对消化吸收再创新形成的先进装备和产品,纳入政府优先采购的范围。
总之,政府采购是社会总需求的一部分,而且规模巨大,作为政府行为,具备实施宏观调控的条件,因此,要把政府采购作为调控经济运行的一种工具来看待。在政府采购活动中要维护社会公共利益和国家利益,落实社会政策,实现公众利益最大化。通过政府采购制度发挥政府调控经济的政策功能作用,是法律赋予政府采购制度的任务之一,也是构建社会主义市场经济条件下公共财政管理制度的必然要求
